Introduction au Droit Administratif

Le droit administratif est né avec l'arrêt du Tribunal des Conflits Blanco (8 février 1873), qui a établi son indépendance vis-à-vis des autres branches du droit.

Contrairement à d'autres domaines juridiques, le droit administratif ne repose pas principalement sur la loi mais sur des normes réglementaires issues du gouvernement (décrets, arrêtés) et des administrations déconcentrées et décentralisées. Son application concerne tant les rapports entre personnes publiques et privées que le fonctionnement interne des administrations.

Un concept fondamental est celui de personne morale de droit public, qui peut être soit une collectivité publique (État ou collectivité territoriale), soit un établissement public. Ces entités possèdent un patrimoine propre et sont soumises au principe de spécialité, ce qui signifie qu'elles sont créées pour un but précis et ne peuvent agir au-delà de celui-ci. Elles ont également pour caractéristique leur pérennité, n'étant pas créées avec une échéance prédéterminée.

📌 Le droit administratif est essentiellement jurisprudentiel ! Les décisions du Conseil d'État font autorité et sont suivies par les juridictions inférieures (Tribunaux Administratifs et Cours Administratives d'Appel).

Le Service Public

Les caractéristiques essentielles du service public

Le service public est un concept clé en droit administratif, défini par trois éléments cumulatifs :

• Un élément matériel : une activité de prestation
• Un élément fonctionnel : la poursuite d'un intérêt général
• Un élément organique : la présence d'une personne publique

Cette notion de service public est un des critères déterminants pour établir la compétence du juge administratif, comme l'a établi l'arrêt fondateur Blanco (1873).

Pour qu'une activité soit qualifiée de service public, la personne publique doit être présente, soit en exerçant directement la compétence, soit en la transférant à un établissement public ou à une personne privée. Dans ce dernier cas, la jurisprudence APREI (2007) a établi un faisceau d'indices permettant de déterminer le lien entre la personne publique et la personne privée.

La présence de la personne publique peut être identifiée par :

• Un texte explicite (Constitution, loi)
• Une relation contractuelle (délégation de service public)
• Une mission d'intérêt général accompagnée de prérogatives de puissance publique

Le service public peut être national (régalien ou non) ou local (obligatoire ou facultatif). Les services publics régaliens (justice, défense, police) ne peuvent être délégués, contrairement aux autres.

📌 Retenez bien la distinction fondamentale entre SPA (Service Public Administratif) et SPIC (Service Public Industriel et Commercial), car elle détermine le droit applicable et le juge compétent !

Les Lois du Service Public et leur évolution

Les lois classiques de Rolland

Le service public est régi par trois principes fondamentaux théorisés par Rolland :

1. Le principe d'égalité : tous les usagers doivent être traités de façon égale. Des dérogations sont possibles uniquement si elles sont justifiées par des situations différentes ou un intérêt général (CE, Denoyez et Chorques, 1974).

2. Le principe de continuité : le service public doit fonctionner sans interruption. Ce principe est souvent mis en balance avec le droit de grève, notamment via des services minimums.

3. Le principe de mutabilité/adaptabilité : le service public doit évoluer pour s'adapter aux besoins des usagers et aux évolutions technologiques. Une collectivité peut ainsi modifier un contrat pour faire évoluer le service $CE, Compagnie nouvelle du Gaz de Deville-lès-Rouen, 1902$.

Les nouveaux principes émergents

Aux principes classiques se sont ajoutés d'autres principes importants :

• Neutralité et laïcité : le service public doit rester neutre vis-à-vis des opinions politiques et religieuses des usagers et des agents.

• Efficacité : le service public doit être performant et satisfaire les usagers.

• Transparence et participation : les usagers doivent pouvoir participer et être informés du fonctionnement des services publics.

La vision européenne du service public

Le droit communautaire adopte une approche différente avec la notion de Services d'Intérêt Général (SIG), distinguant :

• Les services non économiques (sociaux, régaliens)
• Les Services d'Intérêt Économique Général (SIEG), ouverts à la concurrence

📌 Le droit de l'UE a introduit également la notion de service universel, qui définit un socle minimum de prestations que chaque État doit garantir dans certains secteurs (télécommunications, énergie, etc.).

La Police Administrative

La police administrative est un service public administratif dont le but est de maintenir l'ordre public. Elle se distingue de la police judiciaire par sa finalité préventive plutôt que répressive.

Types de police administrative

On distingue deux catégories :

• La police administrative générale : compétence limitée à certaines personnes publiques (Premier Ministre au niveau étatique, Préfet au niveau déconcentré, Maire pour les collectivités territoriales)
• Les polices administratives spéciales : missions spécifiques encadrées par des textes précis (urbanisme, affichage, etc.)

Caractéristiques et actions

La police administrative agit de deux façons :

• Par des actions matérielles : présence physique pour assurer l'ordre
• Par des actes réglementaires : création de règles générales et impersonnelles (décrets, arrêtés)
• Par des actes individuels : décisions concernant une personne spécifique (autorisations, interdictions)

Les piliers de l'ordre public

Traditionnellement, l'ordre public repose sur trois piliers :

• La sûreté publique : sécurité des personnes et des biens
• La tranquillité publique : absence de troubles et nuisances
• La salubrité publique : hygiène et santé publique

Ces piliers se sont étendus avec la jurisprudence pour inclure :

• La moralité (CE, Société Les films Lutétia, 1959)
• La dignité humaine $CE, Commune de Morsang-sur-Orge, 1995 - affaire du lancer de nains$

📌 Le pouvoir de police administrative n'est pas absolu ! Il est interdit de prendre des mesures générales et absolues, des mesures disproportionnées, ou d'instaurer un régime de déclaration préalable sans autorisation législative.

Les Contrats Administratifs

Les contrats administratifs diffèrent fondamentalement des contrats de droit privé, car l'administration dispose de prérogatives exceptionnelles, comme le pouvoir de modifier unilatéralement le contrat.

Critères de détermination d'un contrat administratif

Un contrat est administratif dans plusieurs cas :

• Quand la loi le précise explicitement
• En présence d'au moins une personne publique parmi les contractants
• Quand le contrat contient des clauses exorbitantes du droit commun (pouvoirs particuliers accordés à l'administration)
• Quand il implique une participation au service public

Dans certains cas spécifiques, un contrat entre personnes privées peut être administratif si l'une d'elles agit pour le compte d'une personne publique (mandat, transparence).

Exécution des contrats administratifs

L'administration bénéficie de prérogatives exceptionnelles :

• Pouvoir de direction et de contrôle
• Pouvoir de modification unilatérale pour adapter le service public
• Pouvoir de résiliation si l'intérêt général le justifie
• Pouvoir de sanction en cas de non-respect des obligations

En contrepartie, le cocontractant bénéficie du droit à l'équilibre financier, qui peut prendre plusieurs formes :

• Théorie du fait du Prince : indemnisation si l'administration prend des mesures extérieures au contrat qui l'impactent
• Théorie de l'imprévision : aide en cas d'événements imprévus qui menacent la continuité du service
• Indemnisation pour sujétions imprévues ou en cas d'enrichissement sans cause

📌 Ne confondez pas l'annulation d'un contrat avec sa résiliation ! L'annulation signifie que le contrat n'a jamais existé juridiquement, tandis que la résiliation y met fin pour l'avenir.

Les Différents Types de Contrats Administratifs

Les marchés publics

Les marchés publics sont des contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs et des opérateurs économiques pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, fournitures ou services.

Caractéristiques essentielles :

• Contrats pour "faire faire" (travaux, fournitures, services)
• Obligation de mise en concurrence
• Paiement non différé
• Principe d'allotissement (fragmentation des projets)

Les marchés publics globaux permettent d'échapper à cette dernière contrainte en regroupant conception, réalisation et maintenance.

Les délégations de service public (DSP)

Contrairement aux marchés publics, les DSP impliquent une délégation complète de la gestion d'un service public. Le délégataire se rémunère substantiellement sur l'exploitation du service (redevances des usagers), supportant ainsi un risque économique.

Formes principales :

• Concession : financement et exploitation par le privé
• Affermage : exploitation par le privé d'infrastructures construites par la personne publique
• Régie intéressée : responsabilité de l'exploitation reste à la personne publique

Le bail emphytéotique administratif

C'est un outil de financement permettant à l'administration de bénéficier de fonds privés pour réaliser des ouvrages publics. Il octroie des droits réels à l'entrepreneur pendant une longue durée $18-99 ans$, sans transférer la propriété du domaine public.

Le contrat de partenariat

Ce contrat global et de longue durée combine obligatoirement trois missions : réalisation, financement et maintenance d'un ouvrage. Il est particulièrement adapté aux projets non rentables où une DSP serait inappropriée.

Pour y recourir, l'administration doit justifier :

• Une urgence
• Une complexité technique particulière
• Un avantage économique par rapport aux autres formules contractuelles

📌 Le choix du type de contrat dépend essentiellement de la répartition des risques que souhaite l'administration : risque public maximal en marché public, partagé en partenariat, et risque privé maximal en DSP.

L'Acte Administratif Unilatéral

L'acte administratif unilatéral (AAU) est un moyen juridique par lequel l'administration modifie l'ordonnancement juridique sans le consentement des destinataires. Il se définit comme "un acte juridique qui modifie les droits et obligations ou les normes existantes".

Caractéristiques principales

Un AAU doit :

• Faire grief : modifier la situation juridique des administrés
• Être de nature administrative (et non législative, juridictionnelle ou privée)

Certains actes ne font pas grief et ne sont donc pas des AAU contestables :

• Actes de gouvernement
• Actes indicatifs
• Actes préparatoires
• Mesures d'ordre intérieur (sauf exceptions)
• Circulaires (sauf celles comportant une interprétation impérative)

Typologie des actes administratifs

Les AAU peuvent être :

• Réglementaires (portée générale, impersonnels) ou individuels (nominatifs)
• Explicites (décision écrite) ou implicites (silence de l'administration)

Ils peuvent émaner de diverses autorités :

• Au niveau étatique : gouvernement, préfet
• Au niveau décentralisé : maires, présidents de collectivités territoriales
• Parfois de personnes privées gérant un service public avec des prérogatives de puissance publique

Élaboration et validité

Pour être valide, un AAU doit respecter :

• La règle de compétence : seule la personne juridiquement compétente peut le prendre
• Les procédures requises : enquête publique, concertation, avis
• Les exigences de contenu : qualité de l'auteur, date, éléments de droit

Les délégations de signature ou de pouvoir doivent être prévues, publiées, précises et partielles.

📌 Depuis la loi du 30 octobre 2013, le silence de l'administration vaut acceptation, sauf exceptions (comme les permis de construire). Cette révolution administrative inverse la règle traditionnelle où le silence valait rejet.

Exécution et Contrôle des Actes Administratifs

Entrée en vigueur et effets

L'entrée en vigueur diffère selon la nature de l'acte :

• Les actes réglementaires doivent être publiés et entrent en vigueur le lendemain
• Les actes individuels doivent être notifiés directement à leur destinataire

L'administration bénéficie de deux privilèges :

• Le privilège du préalable : présomption de légalité de l'acte qui s'applique immédiatement
• L'exécution forcée : possibilité de recourir à la force sans autorisation préalable du juge (uniquement si la loi l'autorise, en situation d'urgence, ou en l'absence de sanction pénale)

Disparition des actes administratifs

Deux mécanismes permettent de mettre fin à un AAU :

• L'abrogation : suppression de l'acte pour l'avenir uniquement
• Le retrait : suppression rétroactive de l'acte (comme s'il n'avait jamais existé)

Pour les actes individuels, ces procédures sont strictement encadrées : les actes réguliers ne peuvent être abrogés, et les actes irréguliers ne peuvent être retirés ou abrogés que dans un délai de 4 mois après leur signature.

Principe de légalité et contrôle

Les AAU doivent respecter la hiérarchie des normes :

• Constitution
• Traités internationaux
• Lois
• Principes généraux du droit
• Autres actes administratifs

Le contrôle peut prendre plusieurs formes :

• Contrôle de constitutionnalité : vérification de conformité à la Constitution $avec la théorie de la "loi-écran" qui limite ce contrôle$
• Contrôle de conventionnalité : vérification de conformité aux traités internationaux (depuis l'arrêt Nicolo, 1989)

📌 Un acte administratif illégal peut être annulé par le juge avec effet rétroactif - c'est pourquoi il est essentiel de saisir le tribunal administratif dans les 2 mois suivant la publication ou notification de l'acte.

Le Domaine Public et son Régime Juridique

Définition et détermination du domaine public

Le domaine public d'une personne publique comprend les biens qui lui appartiennent et qui sont :

• Soit affectés à l'usage direct du public (rues, places...)
• Soit affectés à un service public avec un aménagement spécial

On distingue :

• Le domaine public naturel (littoral, cours d'eau...)
• Le domaine public artificiel (bâtiments administratifs, routes...)

Peuvent également être inclus les accessoires indispensables au domaine public (arbres bordant les routes).

Incorporation et sortie du domaine public

L'incorporation au domaine public nécessite généralement :

• Un acte matériel (création physique)
• Un acte juridique (arrêté d'incorporation)

Pour sortir du domaine public, un bien doit faire l'objet :

• D'une désaffectation matérielle (fin de l'usage public)
• D'un déclassement (acte juridique formel)

Une fois sorti du domaine public, le bien entre dans le domaine privé de la personne publique, qui peut alors le vendre.

Protection et utilisation du domaine public

Le domaine public bénéficie de deux protections fondamentales :

• L'inaliénabilité : impossibilité de vendre sans déclassement préalable
• L'imprescriptibilité : impossibilité d'appropriation par occupation prolongée

L'utilisation privative du domaine public est possible mais encadrée :

• Nécessité d'un titre d'occupation
• Caractère précaire et révocable de l'autorisation
• Paiement d'une redevance

Cette utilisation peut se faire :

• Sans droits réels : simple permission ou convention
• Avec droits réels : permettant à l'occupant d'avoir des droits sur les ouvrages qu'il construit

📌 La concession de droits réels sur le domaine public est une innovation majeure qui facilite le financement de projets sur le domaine public, en permettant aux occupants d'obtenir des garanties bancaires.

La Responsabilité Administrative

La responsabilité administrative permet aux victimes d'être indemnisées des préjudices causés par l'administration. Elle se divise en deux régimes principaux.

La responsabilité pour faute

Types de fautes

• Faute de service : l'action du fonctionnaire se dilue dans l'administration
• Faute personnelle en lien avec le service : faute qui révèle "l'homme avec ses faiblesses" mais reste liée aux fonctions
• Faute personnelle sans lien avec le service : l'administration ne protège plus son agent

La jurisprudence a établi un régime très protecteur pour les agents publics (arrêts Anguet, Lemonnier, Mimeur), permettant à l'administration d'indemniser la victime même en cas de faute personnelle de l'agent, avec possibilité de se retourner ensuite contre celui-ci.

Gradation des fautes

• Faute simple : défaillance dans le fonctionnement normal du service
• Faute lourde : requise dans certains domaines complexes (justice, contrôle économique)

Preuve de la faute

• Régime commun : la victime doit prouver la faute
• Présomption de faute : dans certains cas (dommages causés par des ouvrages publics), l'administration doit prouver qu'elle n'a pas commis de faute

La responsabilité sans faute

Ce régime plus favorable aux victimes concerne les cas où l'administration cause un dommage en agissant légalement.

Elle repose sur deux fondements :

• Le risque : travaux publics, choses dangereuses, collaborateurs occasionnels
• La rupture d'égalité devant les charges publiques : préjudice anormal et spécial supporté par certains administrés

Des régimes spécifiques existent également :

• Dommages causés lors d'attroupements
• Dommages causés à ou par des élèves de l'enseignement public
• Responsabilité hospitalière sans faute

📌 Pour obtenir indemnisation, le préjudice doit être certain, direct, et la victime doit se trouver dans une situation régulière au moment du dommage. N'oubliez pas que toute demande d'indemnisation doit d'abord être adressée à l'administration avant de saisir le juge !